Толерантность
  Декларация
  История
  Словарь
Лики толерантности
Библиотека
  Библиография
  Клуб
Мастерская
  Мастер-класс
Форум
О нас

 

Портал: Институт социального конструирования Центр социальных инноваций Толерантность

БИБЛИОТЕКА. ПРАВО

Юридическая основа интолерантного отношения государственных служащих к гражданам

Сергей ДЕНИСОВ, доцент Института государства и права
Тюменского государственного университета

Интолерантное отношение государственных служащих к гражданам (клиентам) проявляется в неуважении их, безразличии к их проблемам, грубом с ними обращении.

Юридические нормы могут создавать условия для этой интолерантности путем закрепления каких-либо отношений или путем не урегулирования их (пробелы в праве).

I. Анализ юридических условий интолерантности государственных служащих по отношению к гражданам

Анализ действующего законодательства и его реализации в жизнь позволяет сделать следующие выводы о юридических условиях интолерантности государственных служащих:

1. Российское законодательство, в частности, нормы закона "Об основах государственной службы в РФ" 1995 года, не закрепляют обязательного конкурсного порядка замещения должностей. Установленный порядок проведения конкурсов не мешает руководителю подразделения сформировать удобную для него конкурсную комиссию, которая выражает его волю при подборе кандидата на вакантную должность. Все это приводит к тому, что государственный служащий обязан своим назначением на должность руководителю подразделения.

Имеющая место неопределенность требований должностных инструкций к деятельности государственного служащего позволяет руководителю подразделения достаточно субъективно оценивать работу своих подчиненных. Например, в пункте 1 раздела 3 "Должностной инструкции главного специалиста юридического отдела аппарата Уполномоченного по правам человека в Смоленской области" закреплено положение, согласно которого главный специалист обязан "неукоснительно, надлежащим образом и инициативно исполнять обязанности в соответствии с занимаемой должностью".

Все это приводит к тому, что государственный служащий становится служащим у своего начальника , а не служащим государства или общества. Ему безразлично, поступает ли он законно, реализует ли он права граждан и их интересы. Главной его задачей остается удовлетворять требования своего начальника. Это остатки феодальных отношений "вассалитета - сюзеренитета" при которых "вассал моего вассала не является моим вассалом".

Такая система государственной службы не обеспечивает уважения прав человека государственными служащими в соответствии с ст. 2 Конституции РФ.

2. В России не произведена разработка и принятие кодексов этики с участием самих государственных служащих. Принятый Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" от 12 августа 2002 года неизвестен большинству населения. Государственные служащие не обязаны его знать. Таким образом, требование, например, уважительно относиться к гражданам, обращающимся в органы власти, не является общеизвестным требованием.

3. Имеющиеся кодексы этики неизвестны гражданам. Правила оборудования мест приема граждан не предусматривают вывешивание на видном месте текстов кодексов этики государственных служащих. Граждане не имеют возможности непосредственно сличить требования к служащему и его поведение.

Правила оборудования помещений государственных органов часто не требуют, чтобы двери кабинетов имели таблички с фамилией, именем и отчеством государственных служащих, которые работают в этих кабинетах. Нет указаний на то, к кому и по какому адресу следует обращаться в случаях, если гражданин не доволен тем, как с ним обращался тот или иной государственный служащий.

Государственные служащие все еще не могут привыкнуть к мысли, что они предоставляют услуги населению. В государственных органах отсутствуют системы быстрого реагирования на жалобы граждан по отношению к государственным служащим, к которым они обращаются со своими проблемами. Нет книг жалоб, доступных каждому, нет "горячих линий", по которым можно было бы легко пожаловаться на раздражительное или грубое обращение с гражданами государственных служащих.

4. Как правило, сегодня, положения о подразделениях аппарата государственных органов, должностные инструкции содержат, в лучшем случае, только бланкетные статьи , требующие от служащих соблюдать нормы служебной этики. Каково содержание этих норм этики, в каком документе они помещены и принят ли вообще этот документ - неизвестно. Вместе с тем, должностные инструкции не забывают перечислить в прямом, а не бланкетном изложении обязанности государственных служащих сохранять служебную тайну, бережно относиться к государственному имуществу. Необходимо учитывать, что бланкетный способ изложения норм создает трудности в их реализации. Если служащий, в своей должностной инструкции не видит прямого требования вежливо обращаться к гражданам, уважать их права и свободы, то он относится к этим требованиям, как к второстепенным. Как шутили братья Стругацкие, "вежливость в меню не предусмотрена".

5. Теория управления знает, что если какое-либо требование не поддается учету, не предстает в виде конкретного показателя для отчета, то оно часто не выполняется. Если обращения граждан с жалобами на действия служащего не учитывать, то у него не будет достаточного стимула вежливо и внимательно обращаться с этими гражданами.

Положения о премировании государственных служащих часто не включают такое условие для выплаты премии как вежливое обращение с гражданами, отсутствие обоснованных жалоб на служащего. Самый последний грубиян, беспрекословно выполняющий приказы начальника, может систематически получать премии.

6. Не уважительное отношение к гражданам, грубость нередко не рассматриваются как состав дисциплинарного правонарушения, которое в обязательном порядке влечет за собой наложение дисциплинарного взыскания. Руководитель, подобравший лично преданный ему аппарат служащих, прощает им даже систематическое нарушение этических норм. Более того, подчиненные, систематически нарушающие дисциплинарные нормы очень выгодны руководителю. Они всегда чувствуют себя виновными, зависят от благосклонности к ним руководителя и готовы выполнять любые его приказы, если даже они не законны.

7. При приеме на государственную службу, к кандидатам не предъявляется требования знания правил этикета обращения с гражданами. Кандидат на должность государственного служащего не обязан обладать качествами вежливого человека. Как известно, нецензурную брань можно чаще услышать в речи работников милиции, чем в речи рядовых граждан. Это ни как не сказывается на оценке их квалификации во время аттестаций.

8. Чувство превосходства у государственных служащих с одной стороны, и чувству приниженности у граждан с другой стороны порождается не информированностью последних о правах и обязанностях государственных служащих. Нормативные документы, определяющие права и обязанности государственных служащих (положения о структурных подразделениях органов власти, должностные инструкции) остаются, в основном, недоступными для ознакомления граждан. В России не принят закон "О доступе граждан к информации, которой владеют органы власти".

9. Грубое обращение к гражданам может быть формой вымогательства подарка. При получении подарка служащий сразу смягчается, становится вежливым и предупредительным, быстро выполняет вмененные ему обязанности. Законодательство РФ, как известно, не запрещает государственным служащим получать небольшие подарки (ГК РФ).

II. Предложения по изменению действующего законодательства

1. Законодательство должно установить обязательность конкурсного замещения вакантных должностей категории "В". Отказ от конкурсного замещения должности может быть вызван только исключительным случаем.

Конкурс должен проводиться специальной государственной службой (пример Республики Казахстан), независимой от непосредственных руководителей органов власти.

На конкурсных экзаменах должно быть выявлено знание кандидатом на должность Конституции, российского законодательства, в первую очередь, о государственной службе, в том числе законов о коррупции (которые еще предстоит принять), кодексов этики (общего и профессионального).

В должностных инструкциях необходимо как можно более подробно описывать обязанности и права государственного служащего с тем, чтобы их выполнение поддавалось наиболее объективной оценке и не позволяло руководителю подразделения по своему личному произволу поощрять или наказывать подчиненных.

Государственный служащий в правовом государстве должен служить закону, а не лицу. Об этом пишут многие исследователи государственной службы.

2. Общие и профессиональные кодексы этики должны приниматься после обсуждения их с участием государственных служащих. Отдельные кодексы поведения Глобальная программа ООН против коррупции предлагает принимать во всех органах власти (представительных, исполнительных, судебных).

3. Текст кодексов должен помещаться в месте, доступном для ознакомления гражданам, обращающимся в органы государственной власти.

Правила оборудования помещений органов государственной власти должны содержать требования помещать на кабинетах всех служащих, работающих с гражданами таблички с указанием фамилии, имени и отчества работников. В коридорах должны висеть объявления, к кому следует обращаться с жалобой на нарушения кодексов этики конкретных государственных служащих.

В государственных органах, как организациях, оказывающих услуги гражданам, должны быть заведены книги жалоб и предложений на действия служащих, должны существовать постоянно действующие "горячие линии" для приема устных жалоб от граждан, недовольных действиями государственных служащих конкретных органов власти.

4. Положения о подразделениях аппарата государственных органов, должностные инструкции в разделах "обязанности государственных служащих" должны дублировать требования Конституции и законов, которые часто подвергаются нарушению. В них должна быть прямо указана:

1) Обязанность служащего уважать права и свободы человека и гражданина.

2) Обязанность служащего быть вежливым с гражданами.

5. Жалобы граждан на грубость государственных служащих, неуважительное отношение к ним должны быть включены в отчетные показатели работы каждого служащего и каждого подразделения органа власти.

Положения о премировании государственных служащих должны четко указывать, что премирование может производиться только при условии уважительного отношения служащего к гражданам, при отсутствии на него обоснованных жалоб.

6. Нормы права (например, содержащиеся в кодексах этики) должны содержать такие составы дисциплинарных правонарушений, как грубое, раздражительное отношение к гражданам. За совершение этих проступков должна быть предусмотрена не диспозитивная (по воле руководителя), а императивная дисциплинарная юридическая ответственность. За систематическое нарушение этих правил должно быть предусмотрено увольнение со службы. Эти положения обязательно должны быть предусмотрены в индивидуальном трудовом договоре с государственным служащим.

Руководитель, скрывающий факты грубого обращения подчиненных к гражданам, не принимающий к подчиненным, указанных выше мер, должен сам привлекаться к императивной юридической ответственности за невыполнение своих обязанностей. Это должно быть закреплено в должностной инструкции руководителя и в положении о премировании.

В развитых странах мира созданы специальные комиссии по этике, административные суды. Они стоят вне отношений круговой поруки, существующих внутри подразделений, и могут принимать беспристрастные решения по отношению к виновным в нарушении служебной дисциплины. В ведомствах США имеются специальные директора по правительственной этике, которые могут потребовать или рекомендовать руководителю подразделения принять дисциплинарные наказания к служащему за не выполнение требования "Норм этического поведения для служащих исполнительной власти" США.

7. Конкурсный экзамен должен включать вопросы, при ответе на которые выявляются знания кандидатов правил этики.

Кандидат на должность в государственном аппарате должен обладать высокими моральными качествами, уважать права и свободы человека и гражданина.

Вежливость в обращении с гражданами должна стать качеством, которое подлежит оценке при аттестации государственного служащего, при присвоении ему звания или квалификационного разряда.

8. Для того, чтобы граждане не чувствовали себя в зависимости от доброй воли государственных служащих, они должны иметь ясное представление о правах и обязанностях государственных служащих, структурных подразделений органов власти, в которые они обращаются. В демократических странах приняты законы о доступе к граждан к информации, которые требуют от всех органов власти сделать доступной для граждан названную выше информацию. В Бельгии это Акт об открытости администрации (1994 года) (Act on the Openness of Administration). В Венгрии это Акт N LXIII 1992 года о защите персональных данных и раскрытии информации публичного интереса (Act LXIII of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest). В Нидерландах это Акт о публичном доступе к информации (Act on Public Access to Information, Staatsblad, 1991). В Норвегии это Акт о публичном доступе к документам (Act on Public Access to Documents, 1970). В США это закон "О свободе информации" 1976 года (смотрите, например, параграф 1 ст. 552 Сборника законов США).

9. Во избежание появления у государственных служащих привычки добросовестно исполнять свои обязанности только при получении подарков от клиентов необходимо или, запретить им получать всякие подарки от граждан (Например, такой запрет содержится в "Нормах этического поведения для служащих исполнительной власти" США) или ввести жесткую систему декларирования получения даже самых незначительных подарков. Последнее позволит осуществлять контроль за служащим: частотой получения им подарков, связи получения подарков с отношением служащего к гражданам.