Толерантность
  Декларация
  История
  Словарь
Лики толерантности
Библиотека
  Библиография
  Клуб
Мастерская
  Мастер-класс
Форум
О нас

 

Портал: Институт социального конструирования Центр социальных инноваций Толерантность

БИБЛИОТЕКА. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

МЫ - СОГРАЖДАНЕ (СМИ и общество)

Оглавление

Общество и пресса: правовые аспекты взаимодействия

Виктор МОНАХОВ, руководитель проекта "Интерньюса"

Обсуждая вопрос о роли журналистики в становлении гражданского общества в России, мы не можем обойти проблему правовой регуляции журналистской деятельности. Еще Гегель акцентировал внимание на правовой составляющей гражданского общества, его правовой базе, его правовой компоненте. По Гегелю (к нашему вящему сожалению, мы не только диалектику учили не по нему, но и многие другие дисциплины, в том числе и право), гражданское общество - это правовое общество. В том смысле, что в таком обществе граждане и государство в равной степени все свои отношения (или если не все, то многие) формируют именно на базе права, закона. Чтут его не просто в духе Остапа Бендера, а гораздо осмысленнее.
    Определенные элементы гражданского общества было в России и раньше. Многие наверняка вспомнят сельскую общину, сельский сход - вековые институты сельского гражданского общества России. Не стоит забывать заботы Ивана Грозного о становлении в землях российских самоуправления. Разве это не одна из несущих конструкций гражданского общества? Правда, выстраиваемого по-нашему, по-российски, то есть сверху. Но все же, все же... Можно и поглубже заглянуть в нашу историю: вспомнить Новгород и Псков, где огромную роль в системе политического управления играло вече. Вечевой колокол созывал именно граждан городов-республик. И именно они составляли гражданское общество того времени. Но сегодня уже всем понятно, что без разветвленной, непротиворечивой и всеми соблюдаемой законодательной системы любое самоуправление будет ущербным.
    Есть еще один аспект этой проблемы. У Гегеля в "Философии права" я с интересом обнаружил, что среди прочих важных компонентов, составляющих понятие "гражданское общество" (частная собственность, личные свободы и т.д.), он считал важнейшими еще и такие, как публичность, всеобщая осведомленность, свободно формирующееся общественное мнение. Так что книги по различным аспектам этой самой осведомленности и публичности, подготовленные Комиссией по свободе доступа к информации, - зримый результат ее усилий по укоренению у нас именно открытого гражданского общества, а не просто результат решения некоей частной информационной задачи.
    И, наконец, еще одна исходная позиция, которую хотелось бы выделить. Она касается ответа на вопрос о том, кто основной субъект этого социального действия - построения или, вернее, восстановления забытых или потерянных в веках основ российского гражданского общества. Действительно, кто? Если мы думаем о формировании гражданской журналистики, то не создаем ли мы тем самым себе кумира в лице именно журналистики? Может, надо шире смотреть на вещи? Говорить о гражданской коммуникации, а не просто гражданской журналистике. Хотя, с другой стороны, одно без другого, может быть, и не получится. Наверное, тут можно применить образ матрешки. Гражданская журналистика - более мелкая матрешка, входящая в более крупную - гражданскую коммуникацию.
    Одному из примеров взаимодействия этих "социальных матрешек" посвящена книга "Шарлоттский проект. Как помочь гражданам взять демократию в свои руки". Ее написал и издал в 1994 году американец Эдвард Д. Миллер, а перевод на русский язык в 1998 году организовал Национальный институт прессы. Скажу лишь несколько слов о ее основной идее - попытке осуществить переворот традиционной канонизированной пирамиды взаимоотношений избирателей и избираемых ими в представительные и законодательные органы государственной власти. В Штатах это, прежде всего, Конгресс. У нас - Государственная Дума. Именно депутатам мы доверяем, делегируем осуществление функций государственной власти на столько-то лет. Как мы их выбираем? Чаще всего, сердцем. Они к нам приходят и говорят: "Мы будем бороться за то-то и то-то. Если это вам подходит - голосуйте за нас. И мы тогда эти идеи будем осуществлять".
    Такова традиционная модель взаимоотношений между теми, кто избирает, и теми, кого избирают. В ней есть свои плюсы и минусы. Минусы связаны, прежде всего, с тем обстоятельством, что после избрания воздействие на тех, кого мы с вами избрали, минимально. В старой советской системе существовал институт отзыва депутата. Вернее, он лишь формально был зафиксирован, ибо применялся в реальности очень редко.
    В сегодняшней действительности нет даже формально прописанного в законе института отзыва депутата, хотя попытки его ввести де-факто существуют. Так как же можно перевернуть эту пирамиду? Американцы сделали следующее. Они попытались сформировать сначала некий гражданский, социальный заказ: выяснить, что именно нужно избирателям данного избирательного округа (город Шарлотт в штате Северная Каролина) для того, чтобы им стало лучше жить в течение определенного промежутка времени, на который они избирают своего депутата. Кто был основными субъектами этого социального действия? Ведь это достаточно сложная работа - опросить жителей, избирателей данного округа, и попытаться сформировать, формализовать в каком-то тексте этот наказ. Субъектами, организующими эту весьма и весьма непростую работу, выступили тамошние средства массовой информации - газета "Шарлотт Обсервер", очень авторитетное издание, имеющее четыре Пулитцеровские премии за освещение политических вопросов, и одна из местных телекомпаний. Переворот системы традиционных отношений "избиратели-избираемые" в том, что в рамках этого проекта уже сами избиратели говорят политикам: "Нам надо то-то и то-то. Если вы беретесь именно этого добиться, мы за вас проголосуем, но, простите, раз мы вас на это дело как бы нанимаем, то и спрос с вас будет особый. Более жесткий. Вплоть до отзыва". Таковы две несущие конструкции Шарлоттского проекта - формирование наказа снизу и жесткая ответственность избранных за его реализацию. Этот проект породил идею, овладевшую. Заключается она в том, чтобы основу этого Шарлоттского проекта (конечно же, с модификациями, с какими-то изменениями) положить на наши реалии. Эту же модель как некую формулу можно использовать не только на выборах федерального уровня, но и - даже в большей степени с точки зрения эффективности - во время выборов в губерниях, областях, республиках.
    Вернемся на собственно правовое поле. Хотелось бы сосредоточить внимание на трех узловых темах. Это, во-первых, правовые регуляторы поведения всех субъектов информационного пространства. Во-вторых, правовые аспекты доступа к информации. В-третьих, изменения в нормах, регулирующих действия журналистов в избирательных кампаниях. Поскольку ясно, что в социальной жизни СМИ играют действительно большую роль, то какова же роль права в развитии самих СМИ? На мой взгляд, эта роль сродни роли тропинок, прокладываемых нами или для нас для прохода по газонам. Что иногда наблюдается? В ходе благоустройства нового городского микрорайона эти тропинки могут проложить (и тут же заасфальтировать) по всем правилам, по всем инструкциям, а народ все равно проложит свои. Там, где ему, народу, более удобно. Думаю, что роль права в информационной сфере жизни общества состоит в том, чтобы а) предложить оптимальный механизм определения этих самых "тропинок" - правил поведения всех субъектов информационного пространства, б) формализовать, закрепить эти правила, в) установить четко работающий механизм ответственности за их неисполнение. Так, например, многие нерешенные правовые проблемы интернет-медиа на самом деле уже имеют определенную правовую основу для своего разрешения. И именно в Законе РФ "О средствах массовой информации". То есть закон, готовившийся в таком политически и экономически далеком 1991 году, содержал в себе нормы "на вырост". Я имею в виду, прежде всего, обе части ст. 24 с неброским названием "Иные средства массовой информации". И еще одна норма "на вырост" имеется в Законе РФ "О СМИ". Эта норма содержится в конце ст. 49. Сама статья содержит перечень обязанностей журналиста. Так вот, говоря об обязанностях журналиста, законодатель в конце статьи вспоминает об обязанностях государства перед журналистом. Это, в частности, защита его чести и достоинства, то есть нематериальных благ. Это и защита его материальных благ - здоровья, жизни, имущества. Причем, и это принципиально важно, государство обязуется свято чтить и защищать все эти материальные и нематериальные блага журналиста не просто так, а именно как лица, выполняющего общественный долг. Закрепление в норме Закона РФ "О СМИ" подобного правового статуса журналиста - лицо, выполняющее общественный долг, - также норма "на вырост". Но если упоминавшиеся выше нормы ст. 24 - зародыши будущих развитых правовых институтов, регулирующих деятельность интернет-медиа, то указанная норма ст. 49 - зародыш будущих публично-правовых институтов, призванных регулировать деятельность российской гражданской журналистики и коммуникации.
    Далее надо обратить внимание на две очень важные характеристики права. Во-первых, на то, что право - это как бы "спящая" структура. Существует достаточно много правовых норм, которые как бы не действуют. И иной раз кажется, что они нам даже вовсе не нужны в реальной жизни. Но вдруг "спящая" доселе норма просыпается. И происходит это именно в тот момент, когда возникает какой-то конфликт интересов. И тогда мы сразу начинаем лихорадочно выискивать тот смысл, ту семантику, которые содержат в себе формулировки тех или иных документов, до возникновения конфликта нас, вроде бы, совсем не касающихся. Итак, первая характеристика - определенная пассивность норм права до поры до времени. И вторая характеристика - это то, что право может входить в реальную жизнь в двух основных формах. Мы живем в Европе, точнее в континентальной ее части. В этой части планеты право существует в форме законов. То есть в форме норм, принятых парламентом. Именно это называется законом в узком юридическом смысле этого слова. Но, кроме этого, существует и другая форма бытия права - так называемое прецедентное право. Это вторая часть мировой правовой системы. Именно по ней живут американцы, британцы и т.д. И основными ориентирами поведения у них являются нормы, закрепленные в многочисленных судебных прецедентах. Но и норма прецедента, и норма закона живут реальной жизнью, а не просто пылятся в фолиантах, только тогда, когда кто-то пытается развить те позиции, те сгустки смысла, которые в них заложены. Именно это надо сделать с лаконичной формулой о том, что журналист - это лицо, выполняющее общественный долг. Из этой формулы, как из зернышка, должна вырасти достаточно разветвленная структура детального публично-правового регулирования той сферы общественной жизни, которую мы пока условно называем "гражданская журналистика" или "гражданская коммуникация".
    Что из этого следует? Из этого, в частности, вытекают определенные права и - одновременно - определенные обязанности. В Законе РФ "О СМИ" имеются две большие статьи: "Права журналиста" (ст. 47) и "Обязанности журналиста" (ст. 49). Эти статьи имеют между собой переходные мостики. Одним из таких мостиков является право и одновременно обязанность журналиста проверять достоверность информации. В том случае, когда это право, то это право проверять достоверность сообщаемой журналисту информации.
    Он с кем-то беседует и не уверен в достоверности сообщаемой ему информации. В данном контексте он может реализовать свое право на проверку достоверности этой информации. Но эта же самая позиция (формально эта же самая) присутствует и в статье Закона, которая называется "Обязанности журналиста". Однако в этом контексте она звучит немного по-другому: "Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации". В данном случае он уже не получатель, а распространитель информации. И проверка достоверности этой информации для него теперь уже не право, а обязанность. При всей внешней схожести это достаточно разные по своему содержанию правомочия: проверка в рамках своего права и проверка в рамках своей обязанности. Именно в этих деталях иной раз и скрывается ответ на вопрос, кто прав и кто виноват в тех или иных информационных спорах.
   
    Правовые аспекты доступа к информации

    Проблема доступа к информации имеет два измерения. Первое измерение журналистское. Мы сначала в СССР, а теперь в России имеем, наверное, почти уникальную модель доступа граждан к общественно значимой информации именно и прежде всего через журналистов. Более или менее близкая нашей модель доступа граждан к информации через информационного посредника - журналиста - существует у немцев. Но у них она гораздо слабее прописана юридически, нормативно. Наша модель (и, может быть, в этом была некая провидческая гениальность, даже неосознаваемая авторами первого Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации") заключается в том, что право на доступ к информации было впервые дано именно журналистам, а не кому-то другому.
    В действующем российском Законе "О СМИ" - та же модель доступа, только более технологически прописанная. А в аспекте доступа журналистов к информации, на мой взгляд, этот закон максимально технологичен. Скажем, точно трое суток, или 72 часа дается чиновнику, к которому обращается редакция по поводу доступа к информации. Именно в течение этого строго указанного времени он должен принять решение - давать или не давать информацию. Четко описано, как он должен обосновать отказ в предоставлении информации.
    Итак, прописано хорошо, но как это в реальности работает? Плохо работает. Приходится снова возвращаться к старой истине, что спасение утопающих - дело рук самих утопающих. Законодатель норму принял. Дальше журналисты должны действовать сами, потому что никогда, ни при каких обстоятельствах, ни в одной стране мира нормы закона не действуют автоматически. Для того чтобы их действие приобрело элементы автоматизма, необходимо провести на их правовой базе несколько судебных процессов. Иными словами, пропустить нормы закона через жернова судебной процедуры. Потом об этом широко и подробно рассказать в СМИ. После этого поведение чиновников, с точки зрения отклика на запросы по доступу к информации, будет иным. Разумеется, это не аксиома. Но, по крайней мере, именно так это происходит во многих странах мира, в том числе в Америке. Там, как и в других западных странах, нет особых преференций для журналиста, и там чаще всего в суды за защитой своего права на информацию идут именно журналисты, ибо именно им, более других, нужна информация. Но, что очень важно, они идут в суды на правах обычного гражданина, в статусе обычного гражданина. Закон "О свободе информации" в Штатах принят еще в 1966 году. И с тех пор почти постоянно идут судебные процессы по различным аспектам применения этого закона. Мне очень хотелось бы внедрить в российское журналистское сознание идею о необходимости задействования судебного рычага воздействия на ситуацию с доступом к информации. При всей сложности ее реализации, при всей скучности этой материи для журналистов (людей, в большинстве своем ориентированных на эмоции, а не на сухое "рацио"), без соответствующих судебных процессов эта ситуация не изменится. К большому сожалению, пока идея не внедряется, следовательно, материальной силой не становится. За все время действия Закона "О СМИ", а действует он с 8 февраля 1992 года, можно пересчитать по пальцам одной руки конкретные судебные иски, целью которых было защитить право журналиста на доступ к информации. Очень важно, чтобы имеющееся у журналистов оружие - статьи 38-40 и соответствующие нормы об ответственности за их нарушение - не простаивало. Ведь только если мы будем его применять, оно будет действовать эффективно. Очень часто журналисты говорят: "Мне эта информация нужна уже сегодня, а если я пойду в суд, когда я ее получу?" Конечно, для текущего конкретного дела эта информация, скорее всего, уже будет не нужна, но тот сделал полдела, кто начал. На следующий день, послезавтра это будет уже работать эффективнее и быстрее.
    Журналистский фронт борьбы за информацию худо-бедно, но действует. К сожалению, борьба в основном пока позиционная, как говорится, "не выходя из окопов". Но кое-где ситуация более динамична и, что называется, внушает надежду. Но когда же откроется "второй фронт" этой борьбы? Когда мы вооружим нормами "права знать" непосредственно гражданина, а не его посредника - журналиста? Если говорить об открытии "второго информационного фронта", то, видимо, таким открытием будет принятие Федерального закона "О праве на информацию", или "О праве на доступ к информации". На уровне концепции, на уровне правовой доктрины идея такого закона возникла где-то в конце 70-х - начале 80-х годов. Время было достаточно смутное, и многие тогда говорили: "Да, это, конечно, проблема интересная для советского правоведения. Но эта проблема отнюдь не нашего, завтрашнего, а может быть, даже и не послезавтрашнего дня".
    Потом наступила перестройка. Начиная со времени принятия Закона "О печати" мы стали переводить доктринальную идею о праве народа знать на уровень норм закона. Во-первых, эти позиции нашли отражение в Конституции. Соответственно в ст.29 - с точки зрения права доступа, и ст. 23 - с точки зрения защиты персональной информации. Во-вторых, мы пытались убеждать "лиц, принимающих решения", что это право надо закрепить отдельным законом. И летом 1996 года в рамках реализации президентской законодательной инициативы в Государственную Думу был внесен проект Закона "О праве на информацию". С 1996 по 1997 годы законопроект лежал в Думе и лишь 3 сентября 1997 года был принят в первом чтении. После этого он еще год "консервировался" в Думе и лишь в ноябре 1998 года была сформирована рабочая группа Комитета по информационной политике и связи, которая взяла на себя нелегкий труд оснастить этот достаточно неплохой в своих принципиальных положениях законопроект насущным для его воплощения в жизнь механизмом реализации. Членам упомянутой рабочей группы пришлось немало поработать над подготовкой законопроекта ко второму чтению. И основная трудность заключалась именно в тонкости задачи. Ведь требуется сохранить демократический потенциал первой редакции и в то же время сделать этот закон максимально работающим, а не только что-то провозглашающим.
    Вот один пример из этого ряда сложностей. Как известно, каждый закон имеет свой субъектно-объектный "скелет". В данном случае это так называемые "субъект запроса", "субъект ответа на этот запрос" и "объект запроса". Кто именно должен выступать в этих качествах? В идеале, наверное, могла бы быть такая формула: каждый может запрашивать информацию у каждого, или все у всех. Но обеспечить реализацию именно этой формулы нам не удалось. Записать-то можно все. Но нам хотелось добиться реально действующего механизма. Реально получилось так: практически каждый, но далеко не у всех. Только у органов государственной власти и у ряда других субъектов, наделенных властными полномочиями. Этот перечень вовсе не так узок, как может показаться на первый взгляд. Все познается в сравнении. Посмотрим, как "право знать" законодательно обеспечено у наших соседей по планете. Из примерно двухсот государств, представленных в ООН, лишь в 20-25 существуют и действуют законы, закрепляющие право своих граждан на информацию. И это, чаще всего, самые передовые, развитые страны мира. Так что вполне можно говорить о своеобразном информационно-правовом критерии развитости той или иной страны.
    Мы проанализировали соответствующие законы почти всей этой продвинутой в информационно-правовом плане двадцатки. И обнаружили завидное постоянство. В качестве субъектов, дающих информацию, чаще всего выступают правительственные, исполнительские структуры. Отсюда, кстати, и терминологические проблемы. Ведь, действительно, часто говорят о доступе именно к правительственной информации. Парламенты и судебные структуры под действие этих законов практически не подпадают. Получается некая избирательная, отнюдь не тотальная открытость государственной власти. Наш проект говорит обо всех органах государственной власти как обязанных субъектах по предоставлению информации.
    Еще одна проблема связана с определением предмета доступа нашего закона. Формулу, которая есть на сегодняшний день, мы определяем так: все то, что можно отнести к так называемой общедоступной информации. Общедоступность в данном контексте означает, что это вся та информация, которая находится за пределами охраняемых законом тайн. То есть, если нет норм какого-нибудь Федерального закона, которые бы устанавливали определенные ограничения в доступе именно к этой информации, то данная информация будет считаться общедоступной. До тех пор, пока кто-то не докажет обратного.
    Мы не вдаемся в рамках своего законопроекта в содержание тех законов, которые соответствующий круг сведений уже определили в качестве тайны. Мы сознательно определили для себя, что предметом доступа по нашему закону будет именно и только общедоступная информация. Иными словами, мы заявляем этим законом общий принцип открытости социально и личностно значимой информации. Вместе с тем, мы понимаем, что без изъятий из этой презумпции открытости не обойтись. Но осуществление этих изъятий и ограничений должно быть реализовано только через Федеральный закон. Не ниже.
    Очень важно, чтобы журналисты приняли активное участие в процессе становления в России законодательства о доступе к информации. Направления соучастия в широком процессе обеспечения "права знать" могут быть самые разные. Активные, менее активные, пассивные. Среди них, скажем, информирование своих читателей, своих зрителей и слушателей по этой проблеме. Более активная форма - попытка организовать у себя процесс принятия соответствующих законодательных актов субъектов Федерации. Можно брать пример с немцев, которые инициируют процесс открытости власти именно снизу. Вполне может быть, что и у нас большего результата мы сможем добиться именно через законодательные собрания в регионах.

Оглавление